Een verkenning van Free Trade Zones

Van de havens in het Franse Bordeaux tot in het Chinese Shanghai, Free Trade Zones (hierna: FTZs) zijn vrijehandelszones die over de hele wereld zijn verspreid. FTZs zijn speciaal aangewezen gebieden waar lagere douaneheffingen en fiscale import- en exporttarieven gelden. In sommige FTZs zijn goederen zelfs helemaal gevrijwaard van heffingen. Dat maakt ze aantrekkelijk: ze bevorderen economische groei van een land, ze trekken buitenlandse investeringen aan vanwege fiscale voordelen en zorgen voor werkgelegenheid in het gebied.

Kortom, FTZs spelen een belangrijke rol in het wereldwijde internationale handelsverkeer. Juist deze voordelen brengen ook nadelen met zich mee. Zo  is er minder regulering, beleid en toezicht. Daardoor zijn FTZs ook aantrekkelijk voor criminelen en bestaat een verhoogd risico op witwassen. In deze verkenning wordt ingegaan op wat een FTZ omhelst, welke soorten er zijn, hoe de situatie in Nederland is, wat de kwetsbaarheden zijn, welke vormen van criminaliteit erbij betrokken zijn en het streven naar internationale regulering van FTZs. 

Definitie, aantallen en soorten FTZs

Internationaal wordt een FTZ gedefinieerd als

“Een afgebakend gebied in een land voor geïmporteerde goederen die niet vallen onder het domein van de Douane. De geïmporteerde goederen in het afgebakend gebied worden geheel of gedeeltelijk gevrijwaard van heffingen en belastingen.”[voetnoot1]

Het is lastig om een FTZ in één definitie te omschrijven, ze verschillen van soort tot soort en van land tot land. Het is een afgebakend terrein in een land waar goederen worden opgeslagen en doorgevoerd. Er geldt een versimpeld douaneregime en vereenvoudigde administratieve procedures. Zo kunnen bijvoorbeeld goederen zoals machines, bedrijfsonderdelen en uitrustingen belastingvrij worden ingevoerd. Het is belangrijk om te benoemen dat de goederen géén onderdeel worden van de interne markt van het desbetreffende land. Er is dus duidelijk onderscheid tussen goederen die daadwerkelijk worden ingevoerd in een land en goederen die zich bevinden in een FTZ.

De locatie van een FTZ is ook belangrijk. Een FTZ ligt vaak op een slim uitgekozen logistiek knooppunt: naast zeehavens, internationale vliegvelden of strategisch bij de landsgrenzen met andere naburige landen. De nabijheid van een logistiek knooppunt maakt het importeren, doorvoeren en exporteren van goederen makkelijker. Daarnaast heeft de Douane beter toegang tot de FTZ.

Het aantal FTZs is, net zoals de wereldhandel, in de afgelopen vijftig jaar exponentieel toegenomen. Zo waren er 79 FTZs in 1975 en nu zijn er rond de 5.400 FTZs wereldwijd, verspreid over 147 landen. Sommige landen hebben maar een aantal FTZs en andere landen hebben er tientallen. Zo heeft de Verenigde Arabische Emiraten bijna vijftig verschillende FTZs. Het aantal FTZs  blijft doorgroeien vanwege de voordelen die ze bieden als internationale knooppunten in het wereldwijde handelsverkeer. Een exact aantal is moeilijk te geven omdat er in een korte periode veel kan veranderen; er komen nieuwe FTZs bij, bestaande FTZs worden uitgebreid of gedateerde FTZs worden opgeheven. Over het algemeen kan worden gesteld dat het aantal FTZs een goede weerspiegeling is van de florerende economische wereldhandel.

Er bestaan verschillende soorten  FTZs [voetnoot2]:

• Reguliere Free Trade Zones (FTZ) die zijn bedoeld voor het douanevrij importeren, exporteren en doorvoeren van goederen. Dit soort FTZs zijn vaak gesitueerd in de nabijheid van grote zeehavens.
• Export Processing Zones (EZP) zijn industriële gebieden die gespecialiseerd zijn op het assembleren en het maken van producten voor de buitenlandse markt zoals bijvoorbeeld elektronica.
• Enterprise Zones (EZ) zijn economische zones bedoeld om specifieke stedelijke gebieden regionaal een impuls te geven door middel van financiële- en belastingvoordelen.
• Freeports (FP) zijn de grootste economische gebieden die bedoeld zijn voor allerlei soorten activiteiten waaronder toerisme en wonen. Freeports verschillen van traditionele FTZs in die zin dat ze niet alleen economische groei bevorderen via de exporthandel maar dat in veel bredere zin doen waar de economie van het land baat bij heeft.
• Special Economic Zones (SEZ) zijn specifieke gebieden binnen een land die ook een lagere administratie- en belastingdruk hebben ten aanzien van het doen van investeringen, arbeidswetten of loonbeleid. Deze soort komt oorspronkelijk uit China om sectoren te bevorderen zoals toerisme, vastgoed of de financiële sector.

Situatie in Nederland

In Nederland zijn geen FTZs. Dat is misschien opvallend omdat veel Europese landen wel een diversiteit aan FTZs hebben. Er is toch immers één Europese douane-unie? Dus waarom in andere EU-landen wel en niet in Nederland?

Het antwoord ligt in de geschiedenis. Dit komt mogelijk omdat Nederland, handelsland bij uitstek, al voor intrede tot de douane-unie aantrekkelijk was als handelspartner voor de wereldhandel. Nederland heeft daardoor geen behoefte aan een FTZ.  Daarnaast biedt het Douanewetboek van de (Europese) Unie voldoende regelingen die FTZ-faciliteiten deels ondervangen zoals de regeling 'actieve veredeling' waarbij niet-EU goederen hier in entrepots (opslagplaatsen) kunnen worden bewerkt zonder betaling van douanerechten. De voorwaarde is wel dat de goederen weer uitgevoerd worden. Andere EU-lidstaten, zoals Denemarken, Spanje en Malta, hebben wel FTZs.[voetnoot3]

Kwetsbaarheden

Doordat er minder regulering is en een gebrek aan transparantie, blijven FTZs kwetsbaar voor criminele inmenging. Daarnaast vallen FTZs vaak buiten de jurisdictie van een land en zijn er ook veel private partijen bij betrokken. Bij private partijen kan worden gedacht aan de beheerder van de FTZ en de vele ondernemingen die handel drijven. Hierdoor is er een spanningsveld tussen enerzijds het vergroten van de winsten en anderzijds het houden van adequaat toezicht.

FTZs kennen de volgende kwetsbaarheden:

• Verschil in toepassing van adequate anti-witwasmaatregelen in FTZ

Wereldwijd is er veel kennis en aandacht voor het toepassen van adequate anti-witwasmaatregelen. Toch verschilt de toepassing ervan van land tot land. In het ene land kunnen er verdachte transacties worden gemeld over FTZs bij de lokale toezichthouders, bijvoorbeeld een organisatie zoals de Financial Intelligence Unit (FIU), en in het andere land is er niks geregeld.

Doordat anti-witwaswetgeving in snel tempo verandert, kan het zijn dat wetgeving in FTZs gedateerd is omdat het niet goed wordt bijgehouden. Daarnaast is het een uitdaging om te zorgen voor enerzijds goede wetgeving, die het commerciële belang van ondernemingen in het oog houdt, en anderzijds de kwetsbaarheden van het stelsel goed ondervangt.

Tot slot bestaan andere witwasrisico’s, bijvoorbeeld ondernemingen die vanwege hun activiteiten buiten de anti‑witwaswetgeving vallen of het gebruik van grote sommen contant geld, wat anonimiteit biedt en waarbij de herkomst van de geldstromen lastiger te achterhalen is.

• Weinig wettelijke regulering en toezicht en een gebrek aan transparantie

Goederen in een FTZ hebben minder wettelijke regulering en toezicht. De Douane is hier niet of in mindere mate aanwezig. Goederen kunnen allerlei processen ondergaan. Zo kan er sprake zijn van doorvoer, opslag, nieuwe labels en opnieuw inpakken. Het bijhouden van dat proces is belangrijk bij de fraudebestrijding in FTZs.

Het controleren van de doorstroom van goederen in een FTZ door de Douane of een andere toezichthouder kan bureaucratisch zijn waardoor er onvoldoende overzicht is. In sommige FTZs is het niet duidelijk op welke wettelijke basis de Douane of een andere toezichthouder interventies kan plegen. Het plegen van interventies en controle op de goederen gebeurt vaak steekproefsgewijs en is niet gebaseerd op risico-inschattingen. Om dit te ondervangen is het belangrijk dat de Douane of een andere toezichthouder voldoende controle behoudt op de goederen die door de FTZ heen stromen. Bij deze controles kan worden gedacht aan het doen van een adequate risicobeoordeling van inkomende goederen door toezichthoudende autoriteiten.  

Tot slot het volgende: ondernemingen die zich willen vestigen in een FTZ hoeven in sommige gevallen weinig informatie te verstrekken aan toezichthoudende autoriteiten van een FTZ. Door het gebrek aan informatie is het niet duidelijk wie de eigenaar is, met als gevolg dat de uiteindelijk begunstigde (UBO) gemakkelijk afgeschermd kan worden. Soms hoeft een onderneming zich niet fysiek te vestigen in de FTZ en is een virtuele inschrijving ook voldoende. Een ander risico is spreiding van jurisdicties: de onderneming heeft een vestigingsadres in een FTZ en een bankrekening in een ander land. Dit leidt tot een gebrek aan transparantie.

• Een gebrek aan coördinatie tussen Douane en andere overheidsinstellingen

De vereiste expeditie- en douanedocumentatie verschilt per regio, land en FTZ. Normaal moeten goederen en transacties gerapporteerd worden aan de Douane en de toezichthouder van de FTZ. In de praktijk zijn er onderling veel verschillen omdat er geen gestandaardiseerde procedures zijn. Kortom, elk land heeft zijn eigen wetten en regels ten aanzien van de regulering van FTZs. De verschillen per land en zelfs per FTZ zijn groot.

Soorten criminaliteit

Omdat een FTZ veelal opereert in een gebied waar geen tot nagenoeg geen overheidstoezicht wordt uitgeoefend is het risico op misbruik groot. FTZs zijn onder andere een belangrijk overslagpunt voor nagemaakte medicijnen. Vervalsers kunnen hier hun goederen opnieuw verpakken en hiermee het land van oorsprong verbergen. Ook de illegale sigaretten- en tabakshandel profiteert van het gebrekkige toezicht op een FTZ. De FTZ biedt de mogelijkheid voor productie, groothandel en opslag, en sigaretten kunnen een reeks van economische bewerkingen ondergaan zoals assemblage, verwerking, opnieuw verpakken en overladen. FTZs worden hiervoor door georganiseerde misdaadgroeperingen gebruikt.[voetnoot4] Maar niet alleen vervalste medicijnen of sigaretten, maar ook drugs, opiaten, wapens, mensen, illegaal gekapt hout, wildlife, alcohol, diamanten, goud, natuurlijke hulpbronnen en waardevolle mineralen zijn goederen of onderwerpen van criminaliteit die bij uitstek kunnen gedijen met iets minder wettelijke regulering, beleid en toezicht binnen een FTZ.

Met name de vele FTZs in Dubai zijn een geliefde locatie waar criminele en corrupte actoren van over de hele wereld opereren. Krijgsheren, gangsters, kleptocraten, witwassers en sanctiebrekers. Ook goudsmokkelaars voelen zich hier thuis en Dubai heeft zich inmiddels ontwikkeld tot een van de grootste goudcentra ter wereld. In FTZs in de Verenigde Arabische Emiraten waar in 2015 80% van de export (olie uitgezonderd) afkomstig was van een FTZ [voetnoot5]) kan ambachtelijk gewonnen goud uit met name conflictgevoelige delen van Oost- en Centraal-Afrika worden omgesmolten en witgewassen.

Met bijna vijftig FTZs is Dubai een toevluchtsoord voor Trade Based Money Laundering (TBML). Opererend met minimaal regelgevend toezicht of douanehandhaving, kunnen bedrijven in deze zones de opbrengsten van misdrijven verhullen via de bekende indicatoren van TBML als over- en onderfacturering van goederen, meervoudige facturering en vervalsing van handelsdocumentatie.[voetnoot6] Het ontbreken van adequate douanecontroles betekent dat goederen hierheen verplaatst worden en verschillende handelingen ondergaan, waardoor bijvoorbeeld de herkomst niet meer te achterhalen is. FTZs in Dubai accepteren 100% buitenlands eigenaarschap en er wordt geen belasting geheven.  Alleen voor de oprichting binnen een FTZ is een lokale sponsor nodig en vaak is in een side-letter geregeld wie de uiteindelijke eigenaar is.  De Dubai FTZs zijn hierdoor een paradijs voor witwassers met een heerlijk vestigingsklimaat en de geboden faciliteiten zijn een ideale thuishaven voor btw-carrouselfraudeurs, wapenhandelaren, CumEx-fraudeurs enzovoorts.[voetnoot7]

De VAE stonden tot voor kort op de zogenaamde ‘grijze lijst’ van de FATF. Op deze lijst staan ‘Jurisdictions under Increased Monitoring’. Het gaat om landen die ernstige tekortkomingen hebben in hun AML/CFT regime, maar die hebben toegezegd om deze tekortkomingen aan te pakken. In februari 2024 heeft de FATF de VAE van deze grijze lijst afgehaald omdat er energie is gestoken in onder meer versterking van het toezicht, verbeterd inzicht in het risico op misbruik van onder meer rechtspersonen (inclusief mitigerende maatregelen) en versterking van de FIU. Hiermee is het verscherpte toezicht van de FATF vervallen.[voetnoot8]

Internationale regulering FTZs

De Europese Unie en internationale organisaties zoals de Financial Action Task Force (FATF) en de World Customs Organisation (WCO) onderkennen dat FTZs vatbaar zijn voor witwassen, terrorismefinanciering of andere vormen van criminaliteit.

De Europese Unie heeft wetgeving ingevoerd om de reikwijdte van FTZs onder anti-witwaswetgeving te brengen. Sinds de implementatie van de vijfde anti-witwasrichtlijn (AMLD5) op 10 januari 2020 zijn FTZ-operatoren aangemerkt als poortwachters ter voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering. Dit betekent in de praktijk dat zij net zoals notarissen of andere meldplichtige instellingen cliëntenonderzoek moeten doen en ongebruikelijke transacties dienen te melden bij de FIU.[voetnoot9] Daarnaast heeft de Europese Commissie in 2022 en 2023 ook onderzoek verricht naar de impact van FTZs binnen Europa. Hieruit is een reeks met aanbevelingen gepubliceerd die een bijdrage leveren aan het toekomstig bestendiger en duurzamer maken van FTZs binnen de Europese Unie.

De FATF en de WCO zijn aangesloten bij veel internationale gremia. De FATF verrichte in 2010 al onderzoek naar de wijze waarop FTZs kwetsbaar zijn voor witwassen en andere vormen van misbruik voor criminele doeleinden. Uit het rapport zijn aanbevelingen gekomen die ondersteunen bij de bestrijding van witwassen in FTZs. Ook de WCO heeft onderzoek verricht naar FTZs. Hieruit zijn praktische richtlijnen (guidelines) ontstaan. Zowel de aanbevelingen van de FATF als de richtlijnen van de WCO worden internationaal door veel landen geïmplementeerd met als doel dat FTZs wereldwijd voldoen aan uniforme internationale standaarden.

Conclusie

FTZs spelen een belangrijke rol in de internationale wereldhandel. Ze groeien fors in aantal en bieden een land veel voordelen waaronder innovatie, groei van de economie, werkgelegenheid en het aantrekken van buitenlandse investeringen. Tegelijkertijd zijn FTZs ook kwetsbaar door het gebrek aan wettelijke regulering en minder toezicht vanuit de Douane. Dit maakt FTZs interessant voor criminelen en verhoogt de kans op witwassen en terrorismefinanciering en andere vormen van criminaliteit. Het blijft een zoektocht naar de balans: enerzijds spelen aantrekkelijke commerciële belangen een grote rol en anderzijds is er ook de wens voor toezicht en regulering waardoor criminelen buiten de deur worden gehouden.

Voetnoten

[Voetnoot1, terug naar tekst]Vertaling van de definitie van The Revised Kyoto Convention (RKC) die de volgende definitie van FTZ hanteert: “a part of the territory (...) where any goods introduced are generally regarded, insofar as import duties and taxes are concerned, as being outside the Custom territory.”

[Voetnoot2, terug naar tekst] FATF Report (2010) Money Laundering vulnerabilities of Free Trade Zones, pagina 9 en 10.

[Voetnoot3, terug naar tekst]https://taxation-customs.ec.europa.eu/document/download/adcde3a5-4d3b-4c73-b8d2-d0bfd459814b_en?filename=FZ%20LIST%2017%20August%202022_CLEAN.pdf

[Voetnoot4, terug naar tekst] 2020- Philip Morris- Fighting Illilict Tobacco Trade in Free Zones

[Voetnoot5, terug naar tekst] 2015 – IRREM- Vol.1: Issue 2- Development of Free Zones in United Arab Emirates

[Voetnoot6, terug naar tekst] 2020- CEIP- Dubais role in facilitating corruption and global illicit financial flows

[Voetnoot7, terug naar tekst] 2019- FTM – Discreet zakendoen in ‘Moneyland’ Dubai: bijna alles is mogelijk

[Voetnoot8, terug naar tekst] https://www.fatf-gafi.org/en/publications/High-risk-and-other-monitored-jurisdictions/Increased-monitoring-february-2024.html

[Voetnoot9, terug naar tekst] https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/155721/EPRS_STUD_627114_Money%20laundering-FINAL.pdf